«تنظیمگری» در قالب «نهادهای مستقل تنظیمگر» در میان سطوح سیاستگذاری و تصدیگری قرار میگیرد تا از طریق «ابزارهای تنظیمگری»، واگذاریها؛ بدون ایجاد انحصار و بروز رفتارهای ضدرقابتی موجب تغییر معادلات در روابط بین دولت و بازار (بخش خصوصی) شود.حال اگر با «نگره فوکویی»، موضوع را به بخش کشاورزی تسری دهیم. در کشاورزی کشورهای توسعه یافته، کنترل ذینفعان و ذیمدخلان؛ صرفاً از طریق اعمال مستقیم قانون محقق نشده و موضوع کنترل جامعه فعالان کشاورزی، ماهیتی غیرمتمرکز گرفته؛ پایداری حکمرانی کشاورزی با استفاده از نیروهای اجتماعی بخش به جای حکمرانی متمرکز دوام داشته و مبتنیبر نوعی قانون نرم (Soft Law) است که علاوهبر قوانین رسمی، موارد متعددی همچون ارزشهای صنفی، خرده فرهنگ دهقانی، استانداردهای عرفی، چارچوبهای قراردادی، مفاهمه در سنتهای تاریخی، هنجارهای اجتماعی بهرهبرداران و بهطورکلی هر چیزی که برای شکلدهی و جهتدهی به «رفتار گروداران» کاربرد دارد را شامل میشود. بنابراین جامعه کشاورزی مرکب از شبکهای مشتمل بر بهرهبرداران، تجار، تأمین کنندگان مالی و فعالین صنعت غذا (تکمیلی، تبدیلی، فرآوری و انبارش)، فعالین حمل و نقل تخصصی و توزیعکنندگان، میباشند که با تغییر شیوه مداخله دولت در اقتصاد کشاورزی از «تصدیگری به تنظیمگری»، اعمال نظر تنظیمگر در قالب مکانیسمهای پیچیدهای همچون تفاهمنامهها، قراردادها، صورتجلسات تعهدآور، شروط ضمن قراردادها، انجام ارزیابیها، اعطای گواهینامه، خودتنظیمگریهای داوطلبانه یا اجباری، راهنماها و فرآیندهای اجرایی استاندارد، ایجاد هنجارهای غالب اجتماعی و نیز استفاده از ابزارهای فرهنگی و رسانهای جهت تعیین چارچوب منافع عمومی در کنار هم مجموعه پیچیدهای از جایگزینها؛ ابزارهای مکمل را در اختیار تنظیمگران قرار میدهد که لزوماً محدود به قوانین و مقررات رسمی ابلاغ شده از ناحیه منابع اقتدار سیاسی نیست.
تنظیمگری نوعی تسهیم قدرت بین دولت و نهادهای گوناگونی همچون اصناف کشاورزی، اتحادیههای تعاون روستایی، تعاونیهای تخصصی، سازمانهای مردم نهاد، فعالین صنایع غذایی و حتی بانکها و مؤسسات اعتباری، مؤسسات اعتبارسنجی و بیمهها هستند. این امر مبین پیچیدگی روزافزون حوزههای سیاستی در بخش کشاورزی و عدم توانایی فنی وزارت جهاد کشاورزی برای ورود به حوزههایی است که از لحاظ موضوع چند بعدی و پیچیده هستند و توانایی تخصصی لازم برای حل مسئله به تنهایی در وزارتخانه موجود نیست. البته «حکمرانی مبتنیبر تنظیمگری» کاملاً متعهد به چارچوب مقرراتزدایی و کاهش حضور سلسله مراتبی دولت است بهطوریکه در برخی از زیربخشهای کشاورزی پس از تأسیس نهاد تنظیمگر؛ وظایف وزارتخانه تدریجاً به این نهاد واگذار میشود بهعنوان مثال در بسیاری از کشورهای اروپایی وظیفه کنترل بازار برعهده «نهاد تنظیمگر» قرار داده شده است، مثلاً در بخش کشاورزی انگلستان و فرانسه، اسپانیا، اتریش و بلژیک حداقل 7 نهاد تنظیمگر در بخش کشاورزی فعال هستند که از کنترل برنامههای تنظیم بازار نهاده، نحوه تخصیص یارانهها، تا کنترلهای کیفی نظارت بر سلامت غذا، انتصاب مدیران اصناف و اتحادیهها را تحت رگولاتوری قرار میدهند.
بسیاری از این تنظیمگران بدون اینکه نیاز به کسب اجازه از وزارتخانه کشاورزی یا پارلمان داشته باشند؛ حق تعیین قیمت و مقرراتگذاری در حوزه محصولات خود را دارند. البته گاهی قدرت برخی از آنها از یک بخش خاص نیز فراتر میرود و کل اقتصاد ملی را تحت تأثیر تصمیمات خود قرار میدهد. تنظیمگران اروپایی بهعنوان نهادهای غیروزارتخانهای طبقهبندی میشوند که ویژگی اساسی آنها «استقلال از دولت» در ابعاد مختلف است. این سازمانها مستقیماً به پارلمان گزارش میدهند، نظام مالی مستقل دارند و مستقل از دولت تصمیمگیری میکنند. چون دخالتهای دولت در امر تنظیمگری، سبب کاهش اعتبار تنظیمگران میشود، در مقابل وجود تنظیمگران مستقل از دولت در حکمرانی کشاورزی، ضمن تخصصی کردن فرآیند تنظیمگری، اعتماد به تصمیمات تنظیمگران را افزایش داده و ریسک سرمایهگذاری در بخش کشاورزی را کاهش میدهد. از نگاه دیگر، نظامهای تنظیمگری بهویژه با مشارکت فعالین بخش کشاورزی میتواند به نوعی نمایانگر مشارکت سیاسی جامعه کشاورزی در اخذ تصمیمات کلیدی باشد حتی نمادی از ظرفیتهای حکمرانی جهت مشارکتی بودن نظام سیاسی محسوب شود.
استقرار تنظیمگری با مشارکت بازیگران و فعالین بخش کشاورزی از انزوای اجتماعی تشکلهای کشاورزی و به حاشیه رفتن گروههای حرفهای، دانشگاهی و اصناف بخش جلوگیری میکند. زیرا با درگیر شدن گروههای حرفهای و تخصصی در سازوکار تنظیمگری، زمینه برای اثرگذاری بیشتر این گروهها فراهم میشود و موجب ارتقای اعتبار تخصصی و مشروعیت نظام حکمرانی، توحید مساعی و افزایش همگرایی اجتماعی میشود. وجود نهاد تنظیمگر و به کارگیری گروههای مختلف از یکسوی مشروعیت تصمیمات وزارت کشاورزی را بدون اینکه لزوماً بار مالی جدیدی را بر دولت تحمیل کند در امر حکمرانی کشاورزی بالا میبرد و از سوی دیگر نظام تنظیمگری به نوعی در یک ساختاردهی اجتماعی که مقوم نظام حکمرانی باشد مشارکت میکند و نقش میانجیگرانه و واسط بین حاکمیت و گروداران بخش کشاورزی را پیدا میکند.
استقرار نظام تنظیمگری و به کارگیری متخصصین فعال اتحادیهها و اصناف (حضور بازیگران غیرحاکمیتی)، امکان اعمال حاکمیت در کشاورزی کشور را برای دولت فراهم میکند. موضوعی که بدون وجود نظام تنظیمگری تحقق آن به دو دلیل مشکل است: نخست آنکه به کارگیری افراد متخصص (حقوقی، قضائی، فنی، مالی) هزینه زیادی برای وزارت کشاورزی دارد و تأمین این هزینه بار مالی دولت را افزایش میدهد و ثانیاً بسیاری از متخصصین حاضر به فعالیت در بخش دولتی نیستند. اما با استقرار نظام تنظیمگری به معنای نوین خود این مقصود حاصل میشود. ازسوی دیگر وجود چنین شرایطی تا حدود زیادی ریسک ناشی از تصمیمات غیرتخصصی دولت در رابطه با حوزههای تخصصی بخش کشاورزی را کاهش میدهد. وضعیت کنونی نظام حکمرانی کشاورزی در ایران نشاندهنده آن است که «استقرار نظام تنظیمگری در کشاورزی کشور» میتواند راهکار مناسبی برای برخی از مهمترین معضلات نظام حکمرانی در بخش کشاورزی باشد. تنظیمگری ابزارهایی همچون مقرراتگذاری، تعرفهگذاری، تعیین مشوق و جریمه، امتازات وارداتی-صادراتی، تسهیل پروتکلهای کشت فراسرزمینی، رسیدگی به دعاوی و شکایات، طراحی مکانیسمها، صورتبندی بازارهای هدفمند و طیف وسیعی از ابزارهای تکنیکی، انگیزشی و اجتماعی را در اختیار بخش کشاورزی میگذارد.
نقش وزارتخانه آن است که فضا و اطلاعات لازم را در اختیار قرار دهد، نسبت به مطالبات فعالان اقتصادی بخش کشاورزی شفاف و پاسخگو باشد، و در شرایطی که مقررات، آییننامهها و حتی اساسنامههای قدیمی نیاز به اصلاح دارند، با پیگیری لازم، بستر تسهیلگری برای فعالیت مؤثرتر نهادهای تنظیمگر را فراهم آورد. بطور سنتی چارچوب فکری شکلگرفته در حکمرانی کشاورزی ایران معمولاً این گونه است که وزارت کشاورزی به تنهایی مرجع تصمیمگیری یا سیاستگذاری قلمداد شده است. انتقال از این چارچوب فکری به چارچوبی که نقشی به نهادهای تنظیمگر اجتماعی در سیاستگذاری یا تصمیمگیری بدهد، یکی از مهمترین موانع شکلگیری نهاد تنظیمگر بخشی و مستقل است. نهاد رگولاتوری، یک نهاد تنظیمکننده مقررات است که بهدلیل بیطرفی و استقلال رأی میتواند با حکمرانی واحد، نظرات فعالان خصوصی کشاورزی، نمایندگان کمیسیون تخصصی کشاورزی مجلس، دانشگاهیان و نهاد دولتی را در یک مجموعه بطور توامان داشته باشد و «ثبات رویه و ثبات مقرراتی» ایجاد کند که هر دو این مقوله بر مشارکت سرمایهگذاران کشاورزی کشور تأثیر بگذارد. یکی از وظایف نهاد رگولاتوری مستقل؛ مراقبت از رفتارهای غیررقابتی، ارایه مجوزها و ایجاد شفافیت در فرصتها برای فعالان، قیمتگذاری، توزیع سهمیهها و رفع انحصارات طبیعی، نظارت و بازرسی و تشخیص اهلیت و شایستگی جهت استفاده از یارانهها، تسهیلات بانکی، ارزی و حمایتهاست که نباید بیقیدو شرط باشند بلکه باید براساس توانمندیها و ظرفیتهای اشخاص حقوقی و برنامههایشان برای ارتقای ظرفیتها و قابلیتهای بخش باشد. نهاد تنظیمگر باید بتواند از یکسوی بکمک تنظیم یکسری مقررات و دستورالعملها شرایطی ایجاد کند که فعالان بخش احساس کنند متکی بر شایستگیهایشان مورد توجه قرار میگیرند تا بتواند در عمل به سیاستهای پیشبینی شده و جذب سرمایهگذاری مؤثر باشد و از سوی دیگر ابزارهای لازم را برای اعمال آن تنظیماتی که خودش مقرر میکند، داشته باشد.
بدون ایجاد نهادهای تنظیمگری در وزارت کشاورزی؛ برنامه اقتصادی سامانیافتهای در بخش کشاورزی از طریق اجرای الگوی کشت، مناسبات تنظیم بازاری، تعیین قیمت تمام شده زنجیره محصولات، سیاستهای مالیاتی، بیمه و تأمین اجتماعی، واگذاری شرکتهای دولتی بخش کشاورزی، مانعزداییها، حل مسایل مربوط به نهادههای کشاورزی و حل مشکل تخصیص آب در فضای بحرانی نخواهیم داشت. از تمام ظرفیتها و بخشهای ذینفع و ذیربط باید در حوزه تنظیمگری استفاده کرد. از حاکمیت قضایی گرفته تا NGOها و غیره باید در تنظیمگریها استفاده گردد. براساس ماده 59 اصلاحی قانون سیاستهای کلی اصل 44، منبع تأمین بودجه نهاد رگولاتوری باید توسط نوعی عوارض پرداختی ازجانب شرکتهای تحت تنظیم تأمین شود که بتواند از اعمال نظر دولت و تشکلهای خاص بخش خصوصی در امان بماند. شرکتهایی که تحت تنظیم نهادهای تنظیمگر قرار میگیرند، بسته به سطح فعالیت خود باید بودجه این نهاد را تأمین کنند و دبیرخانه آن میتواند با انتصاب دبیرکل توسط رییس جمهور محترم و واگذاری بخشی از اختیارات وزیر در وزارت جهاد کشاورزی باشد. در حال حاضر سیاستهای دولت در بخش آب و کشاورزی توسط جامعه بهرهبرداران و بخش خصوصی بخوبی اجرا نمیشود و ما نیاز به بازتعریف مفهوم تنظیمگری در سیاستهای مانعزداییها، پشتیبانیها، تعیین اولویتهای آنی-میانمدت، خصوصیسازی، واگذاری و کوچکسازی وظایف دولت در بخش کشاورزی داریم.
ایجاد نهادهای تنظیمگر؛ به مثابه شبکههای مشارکتی سیاستگذاری، مکانیزمی ساختاری است که میتواندکنترل عمومی را بر مجموعههای دولتی-خصوصی که ارائۀ خدمت میدهند، فراهم نموده و در نقش ابزاری باشد که دغدغههای ملی «آب و کشاورزی» را به ضوابطی که همۀ فعالین حوزۀ کسب و کار کشاورزی میتوانند در آن حوزه با سهولت کار بکنند، هم راستا (reconciliation) کند. در واقع مجموعهای از مداخلات حاکمیتی را با استفاده از انواع ابزارها بکمک بخش خصوصی و تشکلها برای تحقق اهداف اقتصادی یا اجتماعی بخش کشاورزی سامان دهد. یعنی هم منویات و سیاستهای وزارت جهاد کشاورزی را به قواعد قابل اجرا تبدیل کند و هم با تضمین منفعت عمومی (public interest)، تسهیل در کسب و کار فعالان خصوصی؛ تأمین امنیت غذایی کشور را که اصلیترین فلسفۀ وجودی وزارتخانه است، محقق نماید.
ثبت دیدگاه